Lezing dd 18 oktober 2017 aan de UHasselt naar aanleiding van het ‘O’ nummer over de gemeentefusies

Limburg superstad
Wat als alle Limburgse gemeenten fusioneren tot één stad?  Met deze premisse startte het proefnummer van het nieuwe digitale tijdschrift De Coöperatieve Courant dat verscheen in januari 2017. Het opzet was de maatschappelijke discussie over de gemeentefusies te verruimen, vertrekkend vanuit dit bijzonder perspectief.  Aanvullend werd op 18 oktober 2017 een colloquium georganiseerd over dit thema aan de UHasselt.  Sprekers waren: Prof. Dr. Filip De Rynck. (UGent), Prof. Dr. Johan Ackaert (UHasselt) en Assistent drs. Stef Keunen (UHasselt). De lezing werd afgesloten met een debat. Het panel was samengesteld uit voormelde academici en dhr. Luc Kupers, OCMW-secretaris van Gent.
Na het colloquium waren er verschillende aanwezigen die vroegen naar teksten of powerpoint-presentaties. De heren professoren hebben op deze vraag onmiddellijk gerepliceerd door hun ppt’s ter beschikking te stellen (zie www.decooperatieve.be).  De inleiding die ik verzorgde, gebeurde à l’improvisteaan de hand van enkele steekwoorden zoals ‘bestuurskracht, post-fact politicsen doel/middelverwarring‘. Om tegemoet te komen aan hun vraag probeer ik – door tijdsgebrek weliswaar een maand na datum- in deze bijlage e.e.a. te recapituleren.

Bestuurskracht
De Vlaamse regering kiest voor een efficiëntere overheid met minder bestuursniveaus en mandaten. Het provinciale tussenniveau wordt afgebouwd. Men wil naar sterke gemeenten die ten volle en op democratische wijze hun verantwoordelijkheid kunnen nemen. Zij moeten kunnen wegen op het beleid en een solide partner zijn van de Vlaamse en Federale overheid. De gemeentebesturen staan voor grote uitdagingen in een dynamische en snel evoluerende maatschappij. In welke mate volstaat de schaal waarop zij nu acteren om aan de toekomstige verwachtingen te voldoen? Een goed jaar na het decreet over de vrijwillige samenvoeging van gemeenten merken we dat het onderwerp leeft. In Limburg tellen we al (?!) twee fusies. De gemeenten Meeuwen-Gruitrode en Opglabbeek beten de spits af en gaan verder onder de naam ‘Oudsbergen’ (23.000 inwoners). Zij worden nu gevolgd door de gemeenten Neerpelt en Overpelt (32.000 inwoners) met het voor de hand liggende “Pelt” als nieuwe naam.
In welke mate voldoen deze kleinschalige fusies echter aan de toenemende en complexere uitdagingen die ons wachten? De premisse om alle gemeenten van Limburg te fusioneren tot één stad (de stad Loon), zou 44 gemeenten samenbrengen en de grootste stad van Vlaanderen (en België) creëren met 850.00 inwoners. Van een heel andere orde dus dan wat we hier tot nu toe hebben gezien.
De opschaling is trouwens geen exclusief Vlaams verhaal. Ook Frankrijk, Duitsland, Luxemburg, Nederland, Denemarken en Noorwegen willen naar grotere bestuurskrachtigere gemeenten. Zij het niet overal in dezelfde mate. Bij het idee van gemeentefusies voor Vlaanderen zien we ook vaak concrete verwijzingen naar Nederland. Met zijn 390 gemeenten voor 17 miljoen burgers zijn er gemiddeld 43.500 inwoners per gemeente. In de marge kunnen we misschien verwijzen naar de recente (verplichte) fusie tussen Landgraaf en Heerlen waarbij Maastricht met 125.000 inwoners niet langer de grootste gemeente van Nederlands Limburg is.
We merken op dat bij de discussies over de gemeentefusies opvallend vaak de focus wordt gelegd op het inwonersaantal. Pakweg 25% van de gemeenten in Vlaanderen telt niet meer dan 10.000 inwoners. Het gemiddelde inwonersaantal situeert zich rond 21.000. De mediaan of centrummaat ligt bij de 14.000 inwoners. Ook in academische publicaties merken we voorstellen nopens de gemeentefusies die refereren aan een bepaald inwonersaantal. Naar precieze verantwoording voor dit cijferfetisjisme is het vaak zoeken. Bovendien rijst er ook de vraag in welke mate deze focus op inwonersaantallen daadwerkelijk met de essentie van de fusiethematiek te maken heeft?
Met het begrip bestuurskracht wil de Vlaamse overheid aangeven dat men moet evolueren naar sterke lokale besturen die een kwaliteitsvolle dienstverlening kunnen bieden voor een toekomst die zeer dynamisch oogt. De uitdagingen voor de gemeenten worden omvangrijker, meer ingewikkeld en vereisen een grotere techniciteit.  Via  onder meer gemeentelijke samenwerkingsverbanden of intercommunales,  tracht men de hiaten op te vullen. De facto merken we dat de gemeenten hun taken niet meer zelf ten volle kunnen invullen en dat ook de democratische legitimiteit in het gedrang komt.

Post fact politics
Met post fact politics verwijzen we naar een tendens waar ratio steeds meer vervangen wordt door ‘gut feeling‘. Niet een zorgvuldig opgebouwde argumentatie waarbij alle aspecten van een problematiek onder de loep worden genomen, maar een populistisch discours dat vooral gericht is op emoties en -niet zelden- eigen of partijpolitieke belangen, zet de toon.  Of hoe verklaar je anders de wijze waarop de Limburgse fusies werd vormgegeven? Veel debat is er niet aan voorafgegaan. Bovendien is van de aangekondigde referenda ook niets in huis gekomen. In een ontluisterend interview lezen we hoe zo’n fusie in het grootste geheim wordt vormgegeven. Burgemeesters van kleine gemeenten van dezelfde partij gaan samenzitten om e.e.a. te bedisselen. Vervolgens worden er enkele ingewijden zoals een financieel beheerder, secretaris en wat schepenen mee betrokken. Deze werken in de grootste discretie de fusie verder uit. Dat dit alles plaatsvindt in de avonduren in het stadhuis met de rolluiken naar beneden hoeft geen betoog. Alleen het kaarslicht ontbrak nog om de scène helemaal af te maken.  (X, Een complex veranderingstraject, Binnenband, themanummer gemeentelijke fusies, juli 2017, p 24-27)
Gelukkig laat de kwalitatieve Limburgse pers zich niet onbetuigd. Waar politici zich er makkelijk van af maken met boutades als: ‘fusie geeft ruzie’, de reeks alternatieven voor: ‘klein is fijn’ of een even pretentieuze als stompzinnige opmerking als: ‘het is de politicus die de bestuurskracht bepaalt’ worden deze uitspraken aan een zorgvuldige analyse onderworpen (Quod non). Ook zorgt onze kwaliteitspers er voor dat de berichtgeving rijmt met de ernst van de gebeurtenissen. Zo zijn er tal van diepgravende analyses over de nood tot en de omvang van fusies, en laten zij zich niet afleiden door overmatig aandacht te besteden aan de naamkeuze van de nieuwe gemeente. Laat staan dat  ze zo’n verkiezing nog zouden gaan modereren. (Quod non)
Het primaat van de politiek speelt in voormelde post-fact politics een belangrijke rol. Politici gaan er van uit dat wanneer ze verkozen zijn, ze ook de macht kunnen aanwenden om belangen te gaan verdedigen die niet altijd entsprechen aan de noden van de bevolking. Nochtans leert het recente verleden dat deze ‘vrijgeleide’ die ze zich aanmatigen al enkele keren op de helling werd gezet. Burgers gaan zich verenigen en treden op tegen beslissingen die hun belangen niet dienen. Voorbeelden vind je onder meer in de protesten tegen de Noord-Zuid verbinding, de Oosterweelverbinding en de andere Essersbossen. Deze burgerbewegingen  die neigen naar een veel directere democratie, willen een grotere betrokkenheid met het beleid. Beslissingen worden genomen na het omstandig inlichten van en samen met de geëngageerde burgers.  De pragmatiek van het gevoerde achterkamerbeleid die we zien bij deze kleine fusies komt hier niet aan tegemoet.
De partijpolitieke en persoonlijke belangen van de politici in dit debat noopt tot nadenken. Welke en wiens besognes staan er bij deze fusies voorop? Het gevaar van een doel/middelverwarring ligt hier op de loer. Waar het doel in een democratische maatschappij het belang van de burger is en het middel de politieke vertegenwoordiging, vrezen we dat er hier een ernstig risico is op het verwisselen van het doel met het middel.

De Limburgse contouren
De premisse om tot een ‘superstad Limburg’ te komen lijkt in eerste instantie, en zeker in verhouding met de gangbare fusies, wat vergezocht. Nochtans zijn de provinciale contouren al geruime tijd aanwezig in het gemeentebeleid.  Zo kunnen we onder meer verwijzen naar de noodzaak tot samenwerken om tot een performant en kostenbewust veiligheidsbeleid te komen. Zo tellen we in Limburg drie brandweerzones en veertien politiezones. De politiefusies lijken trouwens nog niet aan hun eindpunt. Justitiespecialist De Ruyver opperde zelfs de mogelijkheid om naar 1 politiezone voor de provincie Limburg te gaan. (Van Diepen, T., Eén politiezone voor heel Limburg is geen utopie meer, Het Belang van Limburg, 17 sept. 2016) Er wordt trouwens gewerkt aan één eigen speciaal interventieteam voor Limburg omdat men bij aanslagen en andere calamiteiten niet op ‘Brussel’ wil wachten. (Theuwis. G., Gouverneur kondigt aan dat Limburg werkt aan een eigen speciaal interventieteam, Het Belang van Limburg, 26 okt. 2017). Maar ook als we kijken naar de intercommunales voor nutsvoorzieningen of afval zien we weer duidelijk de Limburgse contouren opduiken. Een ander voorbeeld is het Strategisch Actieplan Limburg in Kwadraat, (SALK), ontstaan na de sluiting van de Fordfabriek in Genk.  Hierbij kwam niet enkel de focus op het herstel van werkgelegenheid in Genk aan de orde maar focuste men op een duurzame oplossing voor de hele Limburgse economie met aandacht voor onderwijs, een stimulerings- en subsidiëringsbeleid, versnelde uitvoer van infrastructuur-werken, aantrekken en versterken van bestaande economische activiteiten, economische innovatie: zorginnovatie, biotech, medtech, creatieve economie, energyville en randvoorwaarden zoals o.m. verbeterde opleidingen (www.limburg.be/salk).

In het licht hiervan kunnen we ook even verwijzen naar een Task Force Limburg in de cultuursector. Bij de toebedeling van de  werkingssubsidies voor 2017-2022 stond Limburg op de laatste rij en dreigde tot een culturele woestenij te verzanden. Het verdwijnen van de bevoegdheid voor de ‘persoonsgebonden aangelegenheden’ in het provinciebeleid slaat bressen in een niet al te stevige dijk. Deze taskforce onder leiding van de gouverneur krijgt een eigen werkingsbudget om tot een breed gedragen kunst- en cultuurvisie te komen met klare ambities, doelstellingen en acties m.b.t. cultuur in Limburg. (Donkier, E., Sven Gatz wil in 2017 Cultuurplan voor Limburg, de Standaard, 17 nov. 2017). Opnieuw zien we dat het antwoord op Limburgs niveau moet gezocht en gevonden worden ten einde het cultuurbeleid op een gedegen niveau te brengen.

De uitdagingen rond ruimtelijke ordening, woonzorg, diversiteit of mobiliteit rijmen niet met de bestuurlijke opdeling in Limburg (en Vlaanderen). Zo deelt de Vlaamse overheid bijvoorbeeld in haar nieuwe vervoersplan Vlaanderen op in 13 vervoersregio’s.  Anders dan in andere provincies zie je dat Limburg ook na deze hervorming één geheel vormt. (Van Diepen, T. Limburg één vervoersregio, Het Belang van Limburg, 28 okt. 2017). Het concept van stadsregio’s dat in de bijdrage van Luc Kupers aan de orde kwam (Kupers, L. Stad Loon/stad Limburg, De Coöperatieve courant, jan. 2017), vindt  in de academische wereld wel meer voorstanders. Professor politieke wetenschappen Dave Sinardet (VUB) pleit voor de vervanging van de provincies door stadsregio’s. ‘Nu krijg je op het niveau tussen de gemeenten en het gewest een wildgroei aan tussenstructuren  zoals de intercommunales. Via de stadregio’s kunnen we dat stroomlijnen.’  (Verberckmoes Y, Welkom in superstad Limburg, De Morgen, 11 okt. 2017)

Prelude tot het debat
Het opzet van het digitale tijdschrift, De Coöperatieve Courant, is het maatschappelijk debat aanwakkeren. De premisse, de inleidende tekst, de replieken en de lezing aan de UHasselt vormen hiertoe slechts een prelude. In het licht daarvan som ik alvast nog enkele aspecten op die in functie van een grotere denkoefening zeker aan de orde komen:

Quid faciliteitengemeenten?
Bij een grote Limburgse fusie moet men voorbij het heikele punt van de faciliteitengemeenten. Hoe gaan Voeren en Herstappe in deze nieuwe stad Loon geïncorporeerd worden? Deze thematiek met de nodige communautaire gevoeligheden, overstijgt de Vlaamse bevoegdheden en zal in de federale Kamer worden beslecht. Na de recente politieke shuffle in Wallonië  waar de liberale Mouvement Réformateur (MR) de Parti Socialiste (PS)  verving in de Waalse regering werd in het nieuwe beleidsprogramma het opheffen van de provincies vooropgesteld met een versterking (schaalvergroting) van de gemeenten. Hier dient zich alvast een interessante basis voor gesprekken. Mutuele belangen tussen Nederlands- en Franstaligen kunnen hier mogelijk faciliterend werken. Anderzijds moet men zich ook de vraag stellen hoe met deze omstandigheid om te gaan zonder federaal akkoord. Zaak is dat de Limburgse faciliteitengemeenten in de slipstream van een grote stad Loon kunnen blijven.

Quid provinciale bevoegdheden?
Op dit ogenblik worden de Vlaamse provincies uitgehold, zij worden (nog) niet opgeheven. De provincies verliezen enkel hun persoonsgebonden bevoegdheden. De provincie Limburg heeft ook altijd een sterk coördinerende rol gespeeld tussen gemeenten. Hoe bouwen we aan een verdere samenwerking tussen de stad Loon en de provincie op het vlak van de ‘grondgebonden’ aangelegenheden en hun adviserende en coördinerende rol bij een grote Limburgse fusie?

Quid fusieproces?
Het grote fusieproces uit 1976 leert dat het geen walk-over wordt om een dergelijk grote fusie te bewerkstelligen. In eerste instantie heeft men er geld aan toegestopt en zag men pas na enkele jaren dat dit begon te renderen. Deze fusies werden op korte termijn doorgevoerd en niet altijd met veel begrip en medestand. De voorgestelde fusie tot de stad Loon zal ongetwijfeld nog wat meer voeten in de aarde hebben, alleen al gezien de omvang. Maar anderzijds kan het proces ook binnen een termijn van één of twee gemeentelijke bestuursperioden (6 tot 12 jaar) worden uitgerold. Doorgedreven samenwerkingen in functie van de grote fusie kunnen al opgezet worden in het licht van een grotere performantie en kostenbewustheid. Zou men in een dergelijke opbouw niet snel tot renderende aspecten van de fusie kunnen komen en de investeringsprijs drukken?

Quid districten?
Hoe kan men de noden van de lokale bevolking in een grote stad met 850.000 inwoners blijven waarborgen? Hiervoor zouden we een kijkje kunnen nemen in Amsterdam met eveneens 850.000 inwoners of à la limite in Londen met 8.500.000 stedelingen. Antwerpen met 520.000 inwoners is    opgedeeld in 9 districten. De burgers worden vertegenwoordigd door districtsraden waaruit een districtscollege wordt samengesteld dat voor het beleid instaat (een concept dat vergelijkbaar is met Rotterdam en Amsterdam). Hun bevoegdheden putten ze uit de gemeentewet of andere wetten of ze worden gedelegeerd door het college van burgemeester en schepenen of de gemeenteraad. In Antwerpen zijn de districten o.m. bevoegd voor: sport, jeugd en cultuurbeleid. Een aandachtspunt is wel dat de politieke meerderheid kan verschillen in stad en district, wat een complicerende factor kan zijn.
Zou deze structuur ook in een grote Limburgse fusiestad valabel zijn of ziet men nog andere opties?

Quid?
Het spreekt voor zich dat men bij een ernstig fusiedebat zoveel mogelijk aspecten onder de loep neemt. Zorgvuldige analysen en evaluaties moeten in deze discussies worden opgenomen. Het is evident dat dit niet allemaal op één academische zitting kan worden uitgeklaard. We hopen enkel met deze vraagstelling een aanzet te geven tot een grondig discours.

De parabel van de 44 dwergen
Terwijl Oudsbergen en Pelt zich rijk rekenen aan de synergiën bij hun respectievelijke fusies en de bonus van de Vlaamse Regering ad 500 euro per inwoner, neemt de taxshift van de Federale Regering een hap uit de inkomsten van de gemeenten. Door het dalen van de personenbelasting zakken ook de ontvangsten uit de gemeentelijke aanvullende personenbelasting (APB-ontvangsten). Professor Wim Moesen (KULeuven) merkt op dat het verminderen van de vennootschapsbelasting heel wat vrije beroepen zal aanzetten om een vennootschap op te richten vanwege de fiscale voordelen. Inkomsten uit vennootschapsbelastingen komen echter de federale overheid ten goede  waardoor de APB-ontvangsten verder worden uitgehold. (Pironet. E. , ‘En dan nu de personenbelasting verlagen’, Knack 6 sept. 2017). Piet Van Schuylenbergh van de Vereniging voor Steden en Gemeenten (VVSG) wijst op het stijgend aantal leefloners en ziet de OCMW‘s een belangrijk stuk van de sociale zekerheid van de Federale Overheid overnemen, zonder dat daar een adequate vergoeding tegenover staat (Van Schuylenbergh, P., Gemeenten nemen de sociale zekerheid over, De Standaard, 17 oktober 2017).

De gemeentelijke financiën blijven onder druk. We hebben het dan nog niet over het Dexia débacle dat er stevig inhakte en waarvan de gevolgen bezwaarlijk zijn verteerd, of de betaling van de ambtenarenpensioenen…
In deze financieel heikele tijden dienen zich de uitdagingen van de toekomst aan op het vlak van mobiliteit, werkgelegenheid, opleiding, welzijn, vergrijzing, diversiteit, woonmarkt, duurzaamheid.
Het feit dat voor politici en hun partijen de voorgestelde fusie een grote impact heeft op hun inkomen en werking ligt voor de hand. In verschillende publicaties werd dit probleem al aangestipt en waarschuwde men dat het eerder kleine gemeenten zouden zijn die zouden fusioneren, vooral om te vermijden dat ze bij een fusie met een (veel) grotere gemeente geen enkel uitzicht meer zouden behouden op mandaten. Dit is trouwens wat we ook zien bij de gemeentefusies in onze provincie. Vraag echter is of deze praktijken tegemoet komen aan het belang van de burger dan wel aan het belang van de politici.
In een leuke parabel schreef columnist Noël Slangen in het Belang van Limburg over 44 dwergen uit het Oosten die met elkaar in concurrentie gaan tot groot jolijt van de reuzen in het Westen die zich ondertussen te goed doen aan de rijk gevulde tafels. Maar wat als nu deze dwergen op elkaars schouder zouden kruipen en ze groter zijn dan de grootste reus. (Slangen, N., ‘Twee dwergen’, Het Belang van Limburg,  24 apr. 2017).

Geen doctrine
De premisse om al de gemeenten van Limburg te fusioneren tot één stad is geen doctrine. Het opzet was om tot een breed maatschappelijk debat te komen over de wijze waarop onze Limburgse gemeenten in de toekomst het best worden bestuurd. Hoe we een begrip als ‘bestuurskracht’ gaan invullen en in welke mate we als een valabele partner kunnen optreden naar het Vlaamse en Federale bestuursniveau. Wat is er nodig om met de nodige envergure naar andere overheden toe te stappen om de noden van onze gemeenten te kunnen afdwingen? Zitten er ‘staatsmannen’ in onze provincie die boven de partijpolitiek en de persoonlijke belangen kunnen uitstijgen om onze gemeenten klaar te stomen voor de toekomst? Maar laat ons deze vraag niet enkel voorbehouden aan politici. Hallo ondernemers, ondernemersfederaties, academici, kritische journalisten, ambtenarij,  …. iemand?

J. Mulkers
red. De Coöperatieve Courant

ACKAERT, J.  ‘Weg met de kleine gemeente?’ PPT in een colloquium inzake gemeentefusies, (Mulkers, J. ed. Coöperatieve Courant), UHasselt, 2017

KEUNEN, S.  ‘Het verloop van een fusieproces’ PPT in een colloquium inzake gemeentefusies, (Mulkers, J. ed. Coöperatieve Courant), UHasselt, 2017