Dit citaat van Dwight D. Eisenhower, winnaar van WO-II, illustreert de jarenlange processie van Echternach rond het Spartacusplan. Op vraag van de Coöperatieve Courant wil ik mijn persoonlijke visie op dat Spartacus-plan weergeven. Een “back-to-basics”-verhaal, in de jarenlange soap waarin dit openbaar vervoerproject is verzeild geraakt. Doel: Spartacus op de sporen krijgen/houden.

1. Rasterstad Limburg.

Limburg is een leuke regio. In de noord-oost-hoek van dit landje, maakt niet uit of dat Vlaanderen heet, of België. Groen, veel open ruimte. 880.000 zielen, gespreid over tientallen woonkernen. Geen grote stad. Hasselt en Genk komen in de buurt van het begrip “stad”. Als je uitzoomt op de kaart zie je dat Limburg een soort “central park” is in de brede regio tussen de Brabantse steden-gordel, de Vlaamse Ruit, de Ruhrstreek en Luik. Fietsparadijs, zeker. Maar meer dan “Bokrijk”: Bokrijk ligt in Limburg, niet omgekeerd. Hier wordt gewoond, gewerkt, gestudeerd, gezorgd, gehandeld, gesport, … Kortom: geleefd.

Vervoerskundig is Limburg gezegend, dat moet eens gezegd worden. Tel het aantal luchthavens in een straal van 100 km. Er zijn veel autosnelwegen in en naast deze regio. Niet zeuren over het aantal rijstroken dat we tekort zouden komen. En onze historische missing link, de Noord-Zuid, blijkt eerder een lokaal probleem te zijn dan een macro-regionaal manco. Op te lossen, zeker.

Op één vlak zijn we echt “ achter”: het spoor. Op bijgevoegde kaart zie je dat we wel treinen hebben. Of gehad. Noord-oost-Limburg heeft iets van de gedemilitariseerde zone tussen Noord- en Zuid-Korea. Of een braakliggend schootsveld na 1830. Om Willem-I tegen te houden. Kortom: een anachronisme. 

Genoeg gelachen en geklaagd. De spoor-ontsluiting en -bediening is het resultaat van onze eigen cultuur. Gevormd in de jaren ’60, na de Expo in Brussel. Openbaar vervoer is toen weggezet als 19-de-eeuws. De auto was het transportsysteem van de toekomst. Rails hinderden. De NMBS is decennia-lang stiefmoederlijk behandeld als een gesubsidieerde, over-gesyndicaliseerde job-machine die alleen de woon-werkpendel naar Brussel moest faciliteren. Als er dan bezuinigd moest worden bij de “ijzeren weg”, dan gebeurde dat in de periferie. De excentrische lijnen kenden uiteraard de zwakste bediening en laagste reizigersaantallen. Om te zwijgen van de “wafel-ijzer”-bezuinigingen. 

De buurtspoorwegen – het dichtste tramnetwerk ter wereld – hebben we zonder schroom afgebouwd om de auto vrije baan te geven. Openbaar vervoer moest op rubber, want dat is flexibeler. Lees: kan om de geparkeerde auto heen als het moet. 

Er is in decennia weinig politiek animo geweest om hier aan te verhelpen. Openbaar vervoer was een uitdovend concept, goed voor “armen, ouderen, werklozen, en studenten”. Openbaar vervoer is ook vandaag een fenomeen dat we gebruiken om meer wegen te eisen. Het alibi tegen rekening-rijden. Er zijn momenteel meer Vlamingen die een vliegtuig nemen dat een bus of trein. 64% neemt nooit, jamais, niemahls het openbaar vervoer. We legitimeren ons auto-gebruik door naar het – gebrekkige – OV te verwijzen. 

En Limburg is een auto-regio. We wonen gespreid, aan lage dichtheid. Zonder overheersende stads-magneet. Dat levert een enorm diffuus verplaatsingen-patroon op. Weinig verplaatsingen, wel meer kilometers. Hoog autobezit, niet uit weelde, uit noodzaak. En een grote vervoer-armoede. 13% van onze verplaatsingen dienen om “iemand te halen of te brengen”: taxi-chauffeur te spelen. U kent uzelf: kinderen en oudjes van overal naar overal. Als de auto er niet is, gaat die activiteit niet door. Activiteiten-armoede. Of tijd-verlies en stress voor de taxi-chauffeur. Kwaliteit? Zoek. 

Ook echte vervoer-armoede: 1 huishouden op 6 heeft geen auto. Die mensen moeten hun activiteiten, contacten, ontplooiing inperken. Ons ruimte-gebruik is niet onschuldig. En onbetaalbaar. En inefficiënt: openbaar vervoer, post, riolering, nutsleidingen,…Te uitgebreid om af te werken, te exploiteren, te onderhouden. De kranten staan vol van deze berichten, maar we willen die olifant-in-de-kamer niet zien.

Een politiek taboe.

Wat heeft dat met Spartacus te maken? Alles. 

Sinds de jaren ’90 botsen we op de grenzen van de hoger-geschetste cultuur.

Files springen het meest in het oog. Logisch, we kijken van achter onze voorruit. Limburg voelt zich weer achtergesteld, want onze pendelaars verliezen tijd rond Antwerpen en Brussel. 

Maar – en dat is veel belangrijker – er ontstaat ook een omgevingsbewustzijn. Die ruimte-versnipperingstendens kan niet blijven doorgaan. Ecologisch onverantwoord. Sociaal onrechtvaardig. Budgettair onhoudbaar. Verdichting, klimaat, opwarming van de aarde, ontharding van de ruimte, verkeersveiligheid, sociale rechtvaardigheid: de kernbegrippen waar het al ruim 20 jaar over gaat. Plus een besef dat ons hoog belasting-niveau niet resulteert in een efficiënte dienstverlening.

• Spartacus-plan: wat is dat?

Je kan over Steve Stevaert veel zeggen. Maar een aantal kwaliteiten mag je hem niet ontzeggen: hij was maatschappelijk bewogen, creatief, strategisch slim en een geweldige communicator. Een leuke mens.

Openbaar vervoer was voor hem een basis-voorziening, zoals onderwijs, gezondheidszorg en tele-communicatie. En als de NMBS de verlaten spoorlijnen – 3 stuks: noord, Maasland, Maastricht- niet wil exploiteren, dan gaat Vlaanderen via De Lijn dat doen. Steve begreep openbaar vervoer en de federalisering in haar essentie.

Dit is de basis achter het Spartacusplan.

Openbaar vervoer is denken in netwerken, op verschillende schaalniveaus.

(Inter-)nationaal, (inter-)regionaal: spoorlijnen vormen de ruggengraat. Streek- en stadsvervoer kan met bussen verder ontsluiten en toeleveren. De stations zijn de knooppunten in de regio: mobi-punten zeggen we nu. Wat een kleine 20 jaar “nieuw” was, is nu verankerd in het Decreet op Basisbereikbaarheid. Ere wie ere toekomt, mits wat intellectuele eerlijkheid in alle politieke fracties.

Kortom, Spartacus gaat met sneltrams/light-rail rijden op 3 bestaande spoorlijnen. Lijn-1: Hasselt-Maastricht.

Lijn-2: Hasselt-Genk-Maasmechelen. 

Lijn-3: Hasselt – Neerpelt/Lommel. 

Waren dat de ideale tracés? Neen. Wel de snelste en de goedkoopste om op te starten. Herstellen van bestaande rails is echt niet zo duur. De Lijn koos oorspronkelijk voor hybride tramstellen: electrisch in de kernen, met de beste bestaande diesel-tractie tussenin. Hoofdzaak: dit regionaal rail-netwerk vervolledigt het raster in Limburg en creëert een reeks boeiende knooppunten in diverse regio’s. Hasselt, Genk en Maastricht krijgen een “stadsbediening”: de trams stoppen enkele keren in die steden. Tussen-trajecten moeten snel worden afgelegd, met dus enkele strategische stopplaatsen: de universitaire campus in Diepenbeek is hiervan de voornaamste, de knoop van lijnen 1 en 2.

Snelheid is cruciaal om drie redenen: 

• Met een half-uur-tijd kunnen de sneltrams perfect afgestemd worden op de trein-schema’s. Verknoping van netwerken, heet dat. De IC-netwerken in België en Nederland komen zo binnen bereik van de Limburger. 

• Dezelfde half-uur-wens is ook exploitatie-technisch zeer interessant: met één tramstel/bestuurder kan je op een uur heen en terug. Een enorm goedkope exploitatie, dus. 

• De derde reden voor snelheid: de concurrentie met de auto. In de vakliteratuur spreken we van de “V/F”-factor. De verhouding tussen de reistijd met de auto versus die van het OV. Van deur-tot-deur. Als OV onder de 1,3 à 1,5 blijft, willen veel reizigers gebruik maken van dat OV. Dat betekent dat de reistijd per OV iets langer mag duren, dan die per auto. Maar niet het dubbele of meer, zoals nu al te vaak met onze busverbindingen. Waarom mag het iets meer zijn? Comfort, rust, geen parkeer-zoektijd, geen parkeerkost: pluspunten voor OV.

De 3 lijnen samen vormen een voldoende kritische massa om daarvoor een nieuwe stelplaats te bouwen, trambestuurders en onderhoudstechnici op te leiden. 

Achterliggende redenering – en niet onbelangrijk – was ook nog dat de creatie van die 3 tramlijnen voldoende capaciteit kon creëren op de regionale schaal (Je versast 2 à 300 reizigers per rit) om het bestaande streekbussennet te saneren. Limburg kent namelijk een spinnenweb-vormig streeknet waar enorm veel bussen nodig zijn in de spits om alle reizigers te vervoeren. Dat zijn veel bussen, maar ook veel chauffeurs: en dat kost geld. In de daluren staan een groot deel van die bussen stil. En moeten die arme chauffeurs werken met “onderbroken” diensten: je werkdag wordt opgesplitst in 2 piek-periodes. Maar in de tussentijd kunnen die brave chauffeurs niet veel zinnigs uitrichten. Daar wordt amper/nooit over gesproken. Leuk is anders.

Kortom: exploitatie-technisch was dit een logisch, bedrijfskundig modern verhaal.

De hiaten in Limburg – de regio’s die niet per spoor worden bediend – krijgen regionale sneldiensten naar andere steden en naar de tram-/trein-stations. You can’t have it all.

• Wat Spartacus wel en niet kan.

•  Verknoopte netwerken.

De eerste verdienste van Spartacus is de creatie van een gebiedsdekkend, hiërarchisch rail-netwerk. Dat verknoopt met het Belgische NMBS-net en het Nederlandse IC-net.

Kortom, beide landen komen echt binnen bereik van de Limburger. Daarenboven heb je in Maastricht nog de verknoping van de bestaande LR-verbindingen met Heerlen en Aachen. De Euregio.

Kortom: je krijgt een tram om de trein te kunnen gebruiken. Ik woon in Maaseik. De combinatie snelbus-tram-trein brengt me op een kleine 2 uur in Brussel, in de spits. Dat lukt nooit per auto.

Voor alle bevolkingsgroepen wordt Limburg een raster-stad van 30 minuten. Cynisch. In Parijs heeft uittredend burgemeester Anne Hidalgo onlangs de verkiezingen gewonnen met haar “15-minuten-stad”: alle essentiële functies moeten per fiets/te voet te bereiken zijn binnen het kwartier. 

Het ruimtelijk-diffuse Limburg krijgt terug een hiërarchische bereikbaarheid dmv een gedecentraliseerd knooppunten-netwerk.

•  Locatie-keuzes over 10, 20, 30 jaar. Transit-Oriented-Design: bouw bij de knopen.

De 30-minuten-logica van hierboven maakt Limburg toekomst-bestendig. En daarover gaat zo’n project. Er zijn massaal veel nieuwe trends gaande, die onze ruimtelijke ontwikkeling gaan aansturen. Gezinsverdunning, thuiswerken, 3-D-printing, e-commerce, klimaat-noodwendigheden, nieuw samengestelde gezinnen, toenemende armoede, transformatie van onze economie in alle sectoren, toenemende vergrijzing en dito zorg-concepten, recreatie, natuur, toerisme, landschapsbeleving, … En dan praat ik nog niet over de Corona-leerschool die ongetwijfeld een aantal van die trends versnelt en versterkt.

Dat betekent nog min noch meer dat de duizenden ruimtelijke locatie-keuzes die in een of enkele decennia gemaakt (moeten) worden, mee gestuurd worden door een dergelijk robuust netwerk.

De combinatie fiets – OV wordt een zeer belangrijke combinatie in de komende jaren. Om alle genoemde redenen die ik hierboven al heb opgesomd.

Een voorbeeld: de Campus Diepenbeek. 

Deze onderwijs- onderzoeks- en spin-off-campus is een kind van de jaren ’70. Typische auto-locatie. De groene campus is nu verworden tot een betonnen parking die alsmaar moeilijker bereikt kan worden. Zelfs Limburg kent capaciteitsproblemen. Bovendien wil de UH en de PXL zich verder ontwikkelen in het centrum Van Hasselt. Met de auto in het achterhoofd zal dat nooit lukken. Campus Diepenbeek verknoopt lijnen 1 en 2: ideale A-locatie voor verdere expansie. Eindelijk. 

•  Gaat Spartacus meteen kosten-dekkend zijn?

Nee, dus. Goed openbaar vervoer kost veel geld. Slecht openbaar vervoer nauwelijks minder. De kostendekking van De Lijn is te laag (15à 20%). Dat gaat niet meteen opgekrikt worden naar 50% of 70%. 

De maatschappelijke winsten gaan pas op langere termijn en ook buiten het enge transport-technische geboekt worden.

Ecologische winst. 

Op macro-schaal is een OV-railnet altijd ecologischer dan gelijk welk ander transport-systeem – op de fiets na. De verplaatsing van enkele miljoenen-reizigers per auto geeft uiteraard veel meer negatieve emissie. Ook qua geluidsimpact doen nogal wat indianen-verhalen de ronde. Hedendaagse trams hebben één probleem: ze zijn (te) stil. En als je al iets hoort, gaat het in gedroomde frequenties over een tram per 10 minuten. Weeg dat eens af tegen het autoverkeer waar een steenweg gemakkelijk 15 à 25000 auto’s per dag telt, maar ook elke woonstraat gemakkelijk aan 2000 auto’s/dag komt. 

Verkeersveiligheid. 

Uit alle wetenschappelijk onderzoek blijkt dat openbaar vervoer het veiligste transportsysteem is.  Door de aard van de techniek, de tracés, maar vooral ook door de modal shift, de verschuiving van auto-gebruik naar een combinatie fiets-OV.

De echte, structurele winsten zijn te boeken als we ons ruimtelijk beleid oriënteren op die knooppunten/netwerken. Dat werkt enorm besparend. Het voorbeeld van de Campus Diepenbeek is al aangehaald. Stel je voor dat Hasselt haar nieuw, fusie-ziekenhuis zou bouwen op een Spartacusknoop ipv achter Salvator, dan spaart dat enorme parkeer-capaciteiten. En vergeet niet dat parkeren alsmaar duurder wordt: een parking op maaiveld kost 10.000€, een plaats in een garage ruim 35.000€, zonder onderhouds- en exploitatiekosten. De parking die we niet hoeven te bouwen en de waarde-creatie op die kostbare gronden: dat geeft enorme economische perspectieven.

Datzelfde verhaal geldt voor slim mede-gebruik van bestaande parkeer-capaciteiten. Als we per functie en plek blijven redeneren, betalen we ons gek aan parkings. Neem de Ethias-hallen. Zou moeten expanderen qua parking. Maar waarom geen dubbel-gebruik maken van enorme capaciteiten die al aanwezig zijn, op een halte afstand? Campus Diepenbeek is ’s avonds en in het weekend onderbenut. Net de piek-momenten van evenementen.

Spartacus creëert een enorm P&R-netwerk in de hele regio. Dat is duurzame winst. 

Groeimogelijkheden ontstaan binnen een aantrekkelijke tijd-marge. Wonen op X-minuten van… In de 21-ste eeuw gaan we in “tijd” denken, niet meer in afstand. Want dat leert de file ons elke dag: afstanden worden belachelijk groot in tijd. Om van betrouwbaarheid te zwijgen: hoeveel file-marge moet ik rekenen als ik om 10u in Brussel moet zijn?

Rechtvaardig. 

Spartacus brengt kwaliteitsvolle verbindingen in een brede regio. Dat geeft mogelijkheden aan mensen met bescheiden inkomens: die extra-auto hoeft niet meer zo nodig. Een enorme besparing in duizenden gezinsbudgetten. Zonder in te boeten in activiteiten-mogelijkheden, integendeel.

•  Wordt openbaar vervoer het dominant transport-systeem in Limburg?

Opnieuw: neen, dus. Momenteel gebruiken we voor 4 à 6% van onze verplaatsingen het OV. Bussen is voor scholieren. De trein dient iets meer voor woon-werk-verkeer. Hoedanook: een marginaal aandeel in de huidige modal split. In Limburg gebruiken we in 70% van de gevallen de auto. We fietsen en lopen in 25% van de verplaatsingen. Zelfs met een kwaliteitssprong die Spartacus ongetwijfeld biedt, gaan we naar een 10% marktaandeel voor OV. De auto zal in Limburg echt nog lange tijd dominant zijn. En blijven. Want paradoxaal genoeg is een goed OV ook de factor die auto-gebruik versterkt. Ik verklaar me nader. Files groeien en krimpen exponentieel. Dat betekent dat 10% OV-aandeel de files drastisch reduceert – denk aan onze corona-ervaring -, maar dat betekent meteen ook dat men meer de auto gaat gebruiken. Omdat het weer vlot kan. De “Ijzeren File-wet”. Files los je nooit op, aanbod creëert vraag.

Maar, dat cijfer moet gedifferentieerd worden. Voor congestie-plekken, waar parkeercapaciteiten en -tarieven resp. dalen en stijgen, is dat een ander verhaal. Hasselt-centrum, Maastricht, Genk,…zullen grotere tram-aantallen optekenen. Logisch. En dat gaat alleen maar groeien.

Voor meer mensen biedt dat OV-net een alternatief. Er kunnen meer activiteiten parallel: je kinderen kunnen hun ding doen, ook als jij er niet bent met je auto. (13% taxi-ritten, weet je nog)

Kortom, een positieve groeispiraal in de komende decennia. Ik ga hierbij ervan uit dat de gezinsverdunning die trends gaat versterken. Kan niet anders. Bijna 40% van onze huishoudens zijn alleenstaanden, 30% zijn 2-persoonshuishoudens, 15% 3-persoons. En slechts 15% is het “cliché-reclame-gezin van pa-ma-2 kinderen”. In het debat horen we dat nooit. Deze demografische revolutie – met zware koopkracht-gevolgen – gaat ons anders doen denken over wonen, bestedingen, prioriteiten. Nabijheid van activiteiten, functies en OV-knopen zal aan belang winnen, reken maar. Minder verkavelings-eigendom-woningen, meer deel-economie. Laat OV “het” proto-type zijn van “delen”. 

• Voor elke oplossing vinden we een probleem.

Waarom duurt het dan zo lang? Bij de start van Spartacus was een realistische timing dat de eerste trams in 2012 zouden rijden. Quod non.

Limburg – en vooral haar politici – hebben hier hun kleinste kantjes laten zien.

Uiteraard moest het bovengeschetst plan technisch verfijnd worden. Evident zou dat harde discussies opleveren met NMBS en Infrabel, die moeten hun sporen en dienstregelingen flexibel willen delen. Die discussies kenden ze in de ons omringende landen ook.

In Limburg ging het verder. Populisme werd populair. Openbaar vervoer was “van de sossen” , “gratis” bestond niet. De contra-reformatie rukte op. De Lijn heeft het tot vandaag geweten: de bezuinigingen zijn draconisch.

Die anti-reflex werd verpakt in andere termen:

• Ecologisch. Moeten we niet alles electrificeren? Goed voor het milieu. Maar ook een factor-X duurder. Klinkt redelijk. De waarheid wil dat Brugeoises&Nivelles in het Brugse alleen electrische stellen bouwt, geen hybride. Laat Hilde Crevits nu net West-Vlaamse zijn.
• Veiligheid. Rijden tussen NMBS-stellen of goederen-treinen? Spoor delen? Ho maar. Spooroverwegen moeten ook ongelijkgronds worden aangelegd. En dat blijken er alsmaar meer te worden. Op conto van Spartacus. Met dito tijdvertraging, want er moet onteigend en vergund worden.
• Het aantal haltes is een rekbaar begrip. Te verwachten, maar hinderlijk voor een vlot dossierverloop. En nefast voor het exploitatie-model en -kostenplaatje.
• Komt daarbij dat de Wilhelminabrug in Maastricht te licht uitvalt voor een tram. De – voorlopige – eindhalte aan Mosae Forum reduceert de sneltram tot een “shopping-tram”. De Limburger zou naar Maastricht gelokt worden, ten nadele van de lokale neringdoener. Een discussie die de gemeenteraad van Hasselt ook al eens gevoerd had over de zin van een treinstation in Hasselt. We schrijven 1850.
• De NMBS wordt wakker, wil plots toch gaan rijden naar Neerpelt. En heeft nog lichte treinen op overschot. Een soort Doornroosje-verhaal: na decennia ontwaken, het kan.
• De technieken evolueren: de TramBus komt als deus-ex-machina. Een gepimpte bus, vermomd als tram, kan op rubber rijden en vraagt dus geen rails. Alleen vlotte doorgang, eventueel een eigen busbaan. Verlokkelijk, ware het niet dat zo’n voertuig ontwikkeld is voor stedelijk, traag gebruik. Hoge snelheden horen daar niet bij. Wat essentieel is voor een regionaal netwerk.
• Hasselt spant de kroon. Uitgerekend de stad die als hoofdstad, onderwijscluster en hoofdtreinstation in Limburg DE knoop in alle netwerken wordt, gaat dwarsliggen. Een normaal stadsbestuur zou jubelen als je de link wordt van NMBS-IC-net, regionale sneltrams op 3 lijnen, het streek- en stadsvervoer. Een cadeau die kwalitatieve, duurzame groeiperspectieven een boost geeft, wordt koel onthaald. Er zijn enkele appartementsbewoners op het Dusartplein die die tweede hoofdhalte maar niks vinden. En dan is er een verkiezingsbelofte aan de H.Hartwijk dat het bestaande spoortracé niet kan. Er ligt namelijk een school. Tiens, zou kunnen in de onderwijshoofdstad. ( Ik heb 4 kleinkinderen die daar school lopen/fietsen). Gevolg: heksentoeren om een nieuw tracé te bedenken via de boulevard, met eindhalte aan de Bampslaan, niet aan het station. Wandelen zal gezond heten, in Hasselt. Dat het station DE intermodale knoop van Limburg wordt, who cares? Nog gekker dan die politieke dwaasheid is de afwezigheid van enige reactie in Hasselt zelf. Het bevestigt het oude Limburgse stigma: “als de wereld vergaat, hebben wij nog 50 jaar te gaan”. Hasselt krijgt nog iets langer.
• Dat De Lijn in de voorbije jaren vakkundig is ontregeld en budgettair ge-kaas-schaafd zal wel toeval heten. Maar het heeft dit project zeker niet vooruit geholpen.

Besluit.

Ik heb in een kort bestek de essentie van het Spartacusplan geschetst. De plussen en de minnen opgelijst. Ik ben een geboren optimist: Spartacus zal ooit rijden. In welke vorm, met welke techniek , wanneer? Dat kan nog wisselen. Het project is de Rubicon over.

Ik wil eindigen met dit. Is zo’n project “nieuw”? Allesbehalve. Ik heb het geluk gehad om in de voorbije 35 jaar met studenten door Europa te reizen en talloze steden en regio’s te bezoeken. Van Noorwegen tot Spanje zie je overal dergelijke projecten. Honderden. Alles wat ik hierboven gezegd heb, is wat ik daar geleerd heb. Noch min, noch meer. Een voorbeeld: in al die beschaafde landen MOET je een school bouwen bij de tram. En een ziekenhuis, en…

Maar: Echternach ligt ook in Europa. En: Openbaar vervoer is daar gratis.

Willy Miermans 

141220

Bron: Onderzoek Verplaatsgedrag Vlaanderen, IMOB, UHasselt, 1994 – 2020

Samenvoeging van gemeenten? TINA

Het lokaal bestuur wordt met verschillende uitdagingen geconfronteerd. We lijsten deze eerst op en en kijken hoe het beleid daarmee omging. Beleidsmatig lag de focus vooral op het aanpassen van de regelgeving op de gemeenten. Aan het probleem van waagenomen schaaltekorten werd amper tegemoet gekomen. En deze zijn er nochtans. Traditioneel worden nieuwe samenvoegingen als remedie naar voren geschoven. Daaraan zijn risico’s verbonden. Maar er is niet meteen een alternatief.

1. Uitdagingen voor het lokaal bestuur

Ogenschijnlijk zijn de gevolgen van de internationale financiële crisis de grootste uitdaging voor de nieuwe gemeentebesturen. De impact van deze crisis op het lokaal bestuur kan inderdaad niet onderschat worden. Niettemin dagen ook andere bestuurlijke ontwikkelingen lokale overheden uit. Deze hebben te maken met veranderingen in het morfologisch uitzicht van gemeenten, horizontale en verticale netwerkvorming en de opstelling van de burger zelf.

De eerste verandering slaat op het morfologisch uitzicht van onze gemeenten. Wie de programma’s en propaganda n.a.v. de gemeenteraadsverkiezingen van 14 oktober 2012 doorneemt, wordt geconfronteerd met een achterhaalde voorstelling van het gemeentebestuur als centrale actor. De realiteit is evenwel complexer. De voorbije eeuw groeide evenwel in de praktijk een multipolair netwerk (met als bijkomende polen intercommunales, gemeentelijke vzw’s, autonome gemeentebedrijven enz.). Verschillende factoren werken deze proliferatie in de hand. Naast de interne dynamiek eigen aan bepaalde gespecialiseerde voorzieningen ondergingen de gemeenten ook de gevolgen van de ideologi­sche pacificatiepolitiek, de groeiende complexiteit binnen andere bestuurslagen en de verkoke­ring van het centraal geconcipieerde beleid. Naar de toekomst kan worden verwacht dat die lijn zich niet alleen doortrekt maar ook dat de verschillende satellietorganisaties een ruimere autonomie zullen verwerven en op contractuele basis met mekaar verbonden worden.

Een tweede verandering vloeit voort uit de groeiende betekenis van streekactoren en beleidsnetwerken (zowel verticaal als horizontaal) voor het vormgeven aan lokale gemeenschappen. De stelling dat beleid vorm krijgt in de beslotenheid van een afgebakend hiërarchisch model waarbij politieke sleutelactoren beslissen en ambtenaren, maatschappelijke groepen en burgers uitvoeren, verliest meer en meer terrein. Beleid komt steeds meer tot stand binnen samenwerkingsverbanden tussen verschillende groepen. Dit doet uiteraard de vraag rijzen naar de plaats van democratisch verkozen organen in de beleidsvoering.

In de derde plaats verandert ook de opstelling van de burger tegenover het gemeentebestuur. Hoewel het lokale politiek systeem dus vrij goed stand hield tegen de stormen die de nationale politiek teisterden, wijzen de cijfers er dus toch ook op dat in de gemeenten burgers een meer kritische houding ontwikkelen ten aanzien van het bestuur. Uiteraard ondergaat ook het lokale politieke systeem de gevolgen van meer diepgaande culturele veranderingspatronen in de samenleving, zoals bv. een voortschrijdend seculariseringsproces en een trend tot individualisering.  Maar toch, het gegeven dat de relatie tussen deelnemen aan het gemeentebestuur en electorale winst haar evident karakter verloor, wijst op sluimerende wijzigingen in het burgerschap. Dit transformatieproces is niet eenduidig te vatten. Sommigen bekijken de burger als de bron van weerstand tegen beleidsvoering, andere stellen inwoners voorop als de ideale co-producenten van het bestuur.

2. Verhoogde bestuurskracht?

Hoe bestuurskrachtig zijn onze gemeenten om met de hoger beschreven ontwikkelingen om te gaan? Gemeentelijke bestuurskracht kan gevat worden als het vermogen van de gemeentelijke organisatie om responsief te zijn in functie van de taken die de ‘klanten’ van de gemeenten verwachten: andere besturen en overheden, burgers en lokale actoren. Bestuurskracht is dus geen doel op zich, maar een bestuurlijk middel. Problemen van en verwachtingen over bestuurskracht hangen nauw samen met het niveau en de aard van de verwachtingen in gemeenten. Zijn er veel maatschappelijke verwachtingen en veel taken dan is veel bestuurskracht nodig; is dat niet het geval, dan zijn er ook geen problemen van bestuurskracht. Zowel in Nederland als in Vlaanderen is er een consensus over de toegenomen gemeentelijke taken, zowel naar aard als naar complexiteit, steeds meer verweven met centrale overheden en private actoren en met een steeds meer gediversifieerd rollenpakket van gemeenten. De vraag is evenwel of dit in dezelfde mate geldt voor alle gemeenten. Het is immers mogelijk dat bijvoorbeeld van steden in verhouding veel meer bestuurskracht wordt gevraagd dan van een landelijke gemeente die zich rustig in de rand en de schaduw van de stad ophoudt en vooral een strategie ontwikkelt om de stad buiten te houden. De problematiek van bestuurskracht volgt dan de groeiende differentiatie tussen soorten gemeenten en steden.

Het beleid poogde met het gemeentedecreet (dat grotendeels in werking trad op 1 januari 2007) vooral met institutionele ingrepen de bestuurskracht te verhogen. Dit decreet steunt op vier pijlers die in se de gemeentelijke bestuurskracht zouden kunnen versterken. De eerste houdt verband met de versterking van de politieke component in het lokaal bestuur. Via delegatie van de gemeenteraad naar het college en de uitbreiding van arsenaal controlemiddelen waarover de gemeenteraadsleden beschikken zouden de gemeenteraden in staat moeten zijn om zich meer toe te leggen op strategische keuzen en visieontwikkeling.  De tweede pijler was de modernisering en responsabilisering van de ambtelijke component. Centraal hierin staat de creatie van het managementteam wat een belangrijke bijdrage zou moeten leveren in de coördinatie van de diensten en de versterking van het ambtelijk collectief. De interacties tussen de politieke en ambtelijke component vormden de vierde pijler met als onderliggende doelstelling het afbouwen van het (in veel gevallen) bestaande schepenmodel en de veralgemening van het diensthoofdenmodel. Tot slot focuste de vierde pijler van het decreet op de modernisering van de beleidsvoering met de creatie van de strategische meerjarenplanning als belangrijkste instrument.

In welke mate maakten de Vlaamse gemeenten gebruik maken van de geboden instrumenten? Het antwoord op die vraag varieert zowel naar de aard van het geboden instrument als naar de positie van de verschillende spelers in het lokaal bestuur.

Als er al sprake zou zijn van een rechtstreekse relatie met verhoogde bestuurskracht, dan komt dit het minst tot uiting in de werking van de politieke component. De cijfers geven aan dat in nog geen kwart van de gemeenten de belangrijkste actoren aangeven dat de positie van de gemeenteraden zowel inzake controle als inzake visieontwikkeling versterkt is. Daarbij valt het op dat schaaleffecten hier afwezig zijn. Gemeenteraden in grotere steden en gemeenten profileren zich op beide functies niet beter dan deze in kleinere gemeenten. Hier spelen dus duidelijk structurele factoren die helemaal eigen lijken te zijn aan de Vlaamse lokale politieke structuur en cultuur. We wezen in onze analyse op de impact van de partijpolitisering, op de impact van het behoren tot de meerderheid en de aanvaarding van de feitelijke dominantie van het college, op de hoofdzakelijke gerichtheid van gemeenteraadsleden op hun representatiefuncties en veel minder op de beleidsbepalende en de beleidscontrolerende rollen.

Op het eerste gezicht ogen de gegevens over de modernisering van de ambtelijke component positiever. Meer dan de helft van de burgemeesters en schepenen zouden het managementteam naar waarde schatten. Dit gebeurt vooral op het gebied van beleidsvoorbereiding en –uitvoering. De rol van dit orgaan inzake beleidsevaluatie lijkt veel gevoeliger te liggen. Hier spelen onmiskenbaar schaaleffecten, weze het dat deze niet altijd in dezelfde lijn werken. Inzake beleidsuitvoering is de rol van het managementteam (in de ogen van de politici) minder uitgesproken in grotere steden en gemeenten dan in kleinere. De beleidsvoorbereidende rol wordt daarentegen (althans in de ogen van de schepenen) het minst beklemtoond in de kleinere gemeenten. Maar ook: de introductie van moderne poltiek-ambtelijke bestuursstijlen in onze gemeentehuizen heeft niets te maken met schaalgrootte.

We konden verwachten dat onder meer via de oprichting van de managementteams de interactiepatronen tussen politieke en ambtelijke component zouden wijzigen. In die zin kon het einde van het schepenmodel in het vooruitzicht worden gesteld. De cijfers geven aan dat dit interactiepatroon op korte termijn zeker niet verdwijnt. De helft van de schepenen geven, zelfs als antwoord op scherpe en extreme stellingen, aan zich nog altijd rechtstreeks tot de diensten te wenden zonder daarin de gemeentesecretaris te kennen. Dat dit vooral gebeurt in de grotere steden en gemeenten doet vragen rijzen over de haalbaarheid van uniform opgelegde interactiepatronen tussen politieke en ambtelijke component.

Tot slot de vierde pijler, de invoering van het strategisch meerjarenplan. Twee vaststellingen hierover. Op het eerste gezicht formuleren de politici hieromtrent weinig klachten maar is het scepticisme bij de ambtelijke component groter. Daarnaast weegt de schaal van de gemeente hier wel sterk door op de appreciatie van dit beleidsinstrument. Zowel politici en secretarissen geven in kleinere gemeenten meer aan dat het werken met dit instrument te complex is en flexibele beleidsvoering afremt. Dit soort instrumenten lijkt vooral eerder te passen bij de grotere gemeenten omwille van de schaalomvang.

3. Keuzes maken

De implementatie van het decreet toont aan dat het debat over de schaalgrootte op termijn niet kan ontweken worden. En deze termijn zou wel eens korter kunnen zijn dan aanvankelijk aangenomen. Tegen het einde van dit jaar moeten de Vlaamse gemeenten de Beleids- en beheerscyclus (BBC) implementeren. Met dit stramien zouden gemeenten in staat moeten zijn om de beleidsvoering voor de volledige zittingsperiode in een geïntegreerd model te vatten. Het is niet onwaarschijnlijk dat met concrete gebruik van deze cyclus de frequentie van alarmsignalen over beperkte bestuurskracht en schaalgrootte zal stijgen. En we geconfronteerd worden met verschillende keuzes. Deze zijn:

• Laissez-faire, laissez-passer. Bestuurders cultiveren de illusie van de gemeentelijke autonomie maar worden geconfronteerd met tanende slagkracht van gemeenten. In de praktijk impliceert dit niet alleen sluipende afbouw van de gemeentelijke dienstverlening maar vooral een verzwakte sturingscapiciteit. Het onderzoek naar de implementatie van het gemeentedecreet toonde overigens aan dat naarmate de schaal verkleint, gemeenten meer genoodzaakt zijn om die afgenomen sturingscapiciteit te counteren door het tijdelijk inhuren van consultants. Hierbij rijst de vraag naar de rol van de verkozen mandatarissen in sturing en planning.

• Intergemeentelijke samenwerking. Het juridisch kader voor die samenwerkingsvormen bestaat ook. De regioscreening maakte duidelijk dat gemeenten gemiddeld betrokken zijn in een vijftigtal arrangementen met andere gemeenten en overheden. Intergemeentelijke samenwerking stoelt evenzeer op het principe van schaalvergroting waardoor de efficiëntie kan stijgen. Anderzijds stellen zich hier ook problemen m.b.t. transparantie in democratische besluitvorming en is de vraag niet beantwoord of de sturingscapaciteit van gemeenten tout court wordt verhoogd.

• Nieuwe samenvoegingen. De volgende paragraaf behandelt dit alternatief.

 

4. De risico’s van een grootschalige samenvoeging

De gemeentelijke herindeling die inging op 1 januari 1977 verhoogde ongetwijfeld de bestuurskracht van gemeenten. Ter illustratie, wie kan zich vandaag OCMW’s, lokale bibliotheken en culturele centra voorstellen op de schaal van voor 1977? Toen telde een Vlaamse gemeente gemiddeld 6.143 inwoners, vandaag 20.619, meer dan een verdrievoudiging dus. Toch mag niet vertrokken worden uit de preassumptie dat samenvoegingen in een klap de gemeenten bevrijden van alle zorgen. Ervaringen na 1977 tonen dit aan.

Primo, samenvoegingen van gemeenten zijn niet het wondermiddel dat onze gemeenten op zeer korte termijn van alle financiële kommer en kwel zal bevrijden. Het valt mij op dat het debat over mogelijke gemeentelijke herindelingen vandaag alt te veel beperkt wordt tot het uitwisselen van financiële argumenten (bv. de 500€/inwoner als compensatie bij vrijwillige fusie). De samenvoegingsoperatie die op 1 januari 1977 inging, leidde niet meteen tot grote besparingen. Integendeel: in de gemeenten die toen betrokken waren in de fusiegolf stegen de uitgaven en personeelsbezettingen meer dan in de gemeenten die ‘autonoom’ bleven. En eigenlijk kon het ook niet anders, vaak vertrok men vanaf een bestuurlijk en organisatorisch tabula rasa en was een inhaalbeweging meer dan nodig. Maar vijf jaar later gaven de nieuwe gemeenten gemiddeld per inwoner minder uit dan gemeenten die niet fuseerden. M.a.w., een samenvoegingsoperatie is een investering die (zoals het hoort bij goede investeringen) pas op termijn baten oplevert.

In de tweede plaats vergt het jaren vooraleer de gemeentelijke organisatie een samenvoeging verteert. Deels heeft dit te maken met het overwinnen van mogelijke ambtelijke weerstand tegen de reorganisatie van het lokaal huishouden. Geen enkele ambtenaar zal gemotiveerd meewerken aan een herstructurering wanneer zijn positie in het gedrang komt. Zo koos men er in 1977 voor om de overtallige gemeentesecretarissen in dienst te houden, zij het in een andere functie maar met behoud van de verworven rechten. Maar ook beleidsmatig woog de fusie lang door in de gemeentelijke huishoudens.  Bijna twintig jaar na de fusiegolf stelde ik 180 Vlaamse burgemeesters de vraag naar de problemen die de meeste discussiestof opleverden in de schoot van het schepencollege.  Verdelingskwesties tussen deelgemeenten kwamen daar als onbetwiste nummer een uit…

Tertio, de fusies van 1977 waren niet zozeer op een bestuurskundige tafel uitgetekend, maar vooral op een politieke. Gemeentelijke schaalvergroting betekende ook partijpolitieke schaalvergroting. Met de toenmalige samenvoeging van gemeenten slaagden de traditionele partijen erin om lokaal electoraal door te dringen in elke uithoek van het land. Daarenboven hield de besluitvorming bij de uittekening van de nieuwe gemeenten de creatie van politieke meerderheden in het achterhoofd. Maar de geschiedenis toonde aan dat die strategieën geen langt leven beschoren zijn. Zo versterkte de samenvoeging van 1977 de positie van de grootste partijen, zowel in Vlaanderen als in Wallonië. Maar het einde van de seventies luidde ook het einde van de hondstrouwe kiezer in. Ter illustratie, daar waar de CVP de grote winnaar was van de gemeenteraadsverkiezingen van 1976 (die anticipeerden op de nieuwe gemeenten van 1977), verloor ze zes jaar later in een klap een derde van haar homogene meerderheden. Ondertussen weten we dat partijtrouw smelt als sneeuw voor de zon. Onderzoek naar de jongste gemeenteraadsverkiezingen wees bv. uit dat meer dan een derde van de kiezers van partijvoorkeur wisselde. Maar ook hier biedt elk nadeel een voordeel: de massa vlottende kiezers opent perspectieven voor een partijpolitiek neutrale benadering van nieuwe samenvoegingen. Niemand kan de uitslag van de volgende gemeenteraadsverkiezingen voorspellen. Bijgevolg zijn strategieën om de Vlaamse lokale kaart te herschikken in functie van bestaande kleurschakeringen niets meer dan zinloze bezigheidstherapieën.

5. TINA

Uit het vorige blijkt dat een fusieoperatie kosten veroorzaakt en risico’s meebrengt. Ook voor de verhouding burger-bestuur. Herhaald onderzoek wees uit dat inwoners meer participeren aan gemeenteraadsverkiezingen in kleinere gemeenten dan in grote. In kleine gemeenten maken kiezers ook meer gebruik van de voorkeurstem dan in grote steden. Lokale politici zijn nu eenmaal meer zichtbaar in kleine entiteiten dan in grote. Maar is dat de kern van de lokale politieke democratie? Is het niet meer aangewezen om de vraag te stellen in welke mate gemeenteraden er vandaag nog doorheen het bos van vragen van inwoners in slagen een beleidsvisie te ontwikkelen en uit te voeren? Onderzoeksresultaten naar de slagkracht van gemeenteraden op dit gebied zijn (ondanks de grote ambities van het Gemeentedecreet van 2005) allesbehalve bemoedigend. En juist het functioneren van de lokale democratie hoort de inzet te zijn van het debat omtrent samenvoegingen, niet de centenkwesties. Ik nodig iedereen uit om in een doorsnee gemeente waar de afstand tussen bestuur en bestuurde zo klein zou zijn de maandelijkse agenda van de gemeenteraad na te lezen of om een gemeenteraadszitting bij te wonen. En om zich daarbij dan vooral af te vragen of de plaatselijke politeia de noden van de polis adequaat vertaalt in beleid. Nogal wat plaatselijke bestuurders bepleiten verregaande vormen van intergemeentelijke samenwerking als een alternatief voor samenvoegingen, kwestie van de vermeende eigenheid te bewaken. Maar zelden wordt bewezen of die bestuurlijke verhoudingen wel zo transparant zijn. Laat staan dat de vraag wordt gesteld of de gemeenteraad (als exponent van de lokale democratie) dan nog enige rol van betekenis speelt in de besluitvorming (het volstaat hier om te verwijzen naar het functieverlies van de gemeenteraden in de politiezones inzake veiligheidszorg). Met andere woorden, wie de lokale politieke democratie een toekomst gunt, kan niet om schaalvergroting heen lopen. Een alternatief is niet meteen beschikbaar.

Daarnaast moet specifiek m.b.t. Limburg de vraag worden gesteld hoe het hiaat zal gevuld worden na het bestuurlijk terugtreden van het provinciebestuur.  Limburg is de provincie waarvan de gemeenten, vergeleken met andere provincies, het kleinste aantal inwoners tellen. Daarnaast ontbreken centrumsteden op een schaalgrootte die andere provincies wel hebben.

Het lijdt geen twijfel dat het takenpakket van provinciebesturen zich doorheen de jaren wees op een uitgesproken proliferatie. Een diepgaande analyse naar de redenen waarom provincies een zeer gedifferentieerd aanbod van voorzieningen ontwikkelden zou ons hier te ver leiden. Uiteraard speelde profileringsdrang een rol. Deze werd aangewakkerd door het Egmontpact (zaliger gedachtenis) dat in 1977 de vervanging van provincies door ‘subgewesten’ voorzag. Finaal was het effect omgekeerd. Zo stegen de uitgaven van de provincies tussen 1977 en 1983 aanzienlijk meer dan deze van de gemeenten (die nochtans geconfronteerd werden met meeruitgaven voortvloeiende uit de samenvoeging van gemeenten die inging op 1 januari 1977). Evenmin konden provinciale gedeputeerden weerstaan aan die drang. Regelmatig de regionale televisie halen met het zoveelste nieuwe initiatief genomen door het provinciebestuur was goed voor het politiek palmares en persoonlijke naambekendheid in aanloop naar volgende verkiezingen. Toch mag dit ons niet afleiden van de nuchtere vaststelling dat provincies vaak initiatieven in gemeenten ontplooiden omdat laatstgenoemden niet de middelen hadden om zelf bepaalde voorzieningen aan te bieden of het patrimonium in stand te houden.

In de tweede plaats mag evenmin uit het oog worden verloren dat de differentiatie tussen de activiteitspatronen van de verschillende provincies zeer vaak samenhangt met de eigenheid (sociaal-economisch of demografisch) van de betrokken provincies. Zo ondersteunt de provincie West-Vlaanderen het toerisme op een zeer actieve manier. Van de provincie Limburg is geweten dat deze beschikt over uitgebouwde onderwijsvoorzieningen (mede ingegeven door de afwezigheid van grote centrumsteden). Maar door de minder florissante sociaal-economische situatie aldaar (o.a. door de sluiting van Ford Genk) vervult het provinciebestuur ook een vitale rol in het mobiliseren van middelen door het stimuleren van het overleg tussen de sociale partners en andere actoren. Er is ook nog een andere reden die de nood aan een ‘intermediair’ bestuursorgaan in Limburg benadrukt. De groeiende diversiteit in een aantal gemeenten vergt een aangepast beleid. Momenteel wordt het aandeel borelingen waarvan de ouders een migratieachtergrond hebben in deze provincie geraamd op een derde van alle geboorten. Zonder ongewijzigd beleid zullen ze later in het leven tegen aanzienlijke hindernissen oplopen in hun weg doorheen het onderwijs en (hiervan afgeleid) toegang tot de arbeidsmarkt. In steden als Antwerpen of Gent kan het gros van de daarmee verbonden uitdagingen quasi perfect opgevangen binnen de stadsmuren. Dit is geenszins het geval voor Limburg waar de noden zich uitstrekken over verschillende (vooral voormalige mijn-)  gemeenten. En ook dit vraagt om doorgedreven bestuurlijke schaalvergroting.

Nog dit. We vingen vrijwel geen ouderprotest tegen de creatie van scholengroepen in het lager en secundair onderwijs. Studenten kwamen amper op straat tegen de inkanteling van de hogescholen in de universiteiten. Krantenlezers zeggen evenmin massaal hun abonnement op na fusies in het medialandschap. Patiënten accepteren dat schaalvergrotingen noodzakelijk zijn om een kwaliteitsvolle en betaalbare gezondheidszorg te handhaven. Alleen voor de gemeenten zouden fusies een bedreiging vormen. Kom nou…
Johan Ackaert