Samenvoeging van gemeenten? TINA

Het lokaal bestuur wordt met verschillende uitdagingen geconfronteerd. We lijsten deze eerst op en en kijken hoe het beleid daarmee omging. Beleidsmatig lag de focus vooral op het aanpassen van de regelgeving op de gemeenten. Aan het probleem van waagenomen schaaltekorten werd amper tegemoet gekomen. En deze zijn er nochtans. Traditioneel worden nieuwe samenvoegingen als remedie naar voren geschoven. Daaraan zijn risico’s verbonden. Maar er is niet meteen een alternatief.

1. Uitdagingen voor het lokaal bestuur

Ogenschijnlijk zijn de gevolgen van de internationale financiële crisis de grootste uitdaging voor de nieuwe gemeentebesturen. De impact van deze crisis op het lokaal bestuur kan inderdaad niet onderschat worden. Niettemin dagen ook andere bestuurlijke ontwikkelingen lokale overheden uit. Deze hebben te maken met veranderingen in het morfologisch uitzicht van gemeenten, horizontale en verticale netwerkvorming en de opstelling van de burger zelf.

De eerste verandering slaat op het morfologisch uitzicht van onze gemeenten. Wie de programma’s en propaganda n.a.v. de gemeenteraadsverkiezingen van 14 oktober 2012 doorneemt, wordt geconfronteerd met een achterhaalde voorstelling van het gemeentebestuur als centrale actor. De realiteit is evenwel complexer. De voorbije eeuw groeide evenwel in de praktijk een multipolair netwerk (met als bijkomende polen intercommunales, gemeentelijke vzw’s, autonome gemeentebedrijven enz.). Verschillende factoren werken deze proliferatie in de hand. Naast de interne dynamiek eigen aan bepaalde gespecialiseerde voorzieningen ondergingen de gemeenten ook de gevolgen van de ideologi­sche pacificatiepolitiek, de groeiende complexiteit binnen andere bestuurslagen en de verkoke­ring van het centraal geconcipieerde beleid. Naar de toekomst kan worden verwacht dat die lijn zich niet alleen doortrekt maar ook dat de verschillende satellietorganisaties een ruimere autonomie zullen verwerven en op contractuele basis met mekaar verbonden worden.

Een tweede verandering vloeit voort uit de groeiende betekenis van streekactoren en beleidsnetwerken (zowel verticaal als horizontaal) voor het vormgeven aan lokale gemeenschappen. De stelling dat beleid vorm krijgt in de beslotenheid van een afgebakend hiërarchisch model waarbij politieke sleutelactoren beslissen en ambtenaren, maatschappelijke groepen en burgers uitvoeren, verliest meer en meer terrein. Beleid komt steeds meer tot stand binnen samenwerkingsverbanden tussen verschillende groepen. Dit doet uiteraard de vraag rijzen naar de plaats van democratisch verkozen organen in de beleidsvoering.

In de derde plaats verandert ook de opstelling van de burger tegenover het gemeentebestuur. Hoewel het lokale politiek systeem dus vrij goed stand hield tegen de stormen die de nationale politiek teisterden, wijzen de cijfers er dus toch ook op dat in de gemeenten burgers een meer kritische houding ontwikkelen ten aanzien van het bestuur. Uiteraard ondergaat ook het lokale politieke systeem de gevolgen van meer diepgaande culturele veranderingspatronen in de samenleving, zoals bv. een voortschrijdend seculariseringsproces en een trend tot individualisering.  Maar toch, het gegeven dat de relatie tussen deelnemen aan het gemeentebestuur en electorale winst haar evident karakter verloor, wijst op sluimerende wijzigingen in het burgerschap. Dit transformatieproces is niet eenduidig te vatten. Sommigen bekijken de burger als de bron van weerstand tegen beleidsvoering, andere stellen inwoners voorop als de ideale co-producenten van het bestuur.

2. Verhoogde bestuurskracht?

Hoe bestuurskrachtig zijn onze gemeenten om met de hoger beschreven ontwikkelingen om te gaan? Gemeentelijke bestuurskracht kan gevat worden als het vermogen van de gemeentelijke organisatie om responsief te zijn in functie van de taken die de ‘klanten’ van de gemeenten verwachten: andere besturen en overheden, burgers en lokale actoren. Bestuurskracht is dus geen doel op zich, maar een bestuurlijk middel. Problemen van en verwachtingen over bestuurskracht hangen nauw samen met het niveau en de aard van de verwachtingen in gemeenten. Zijn er veel maatschappelijke verwachtingen en veel taken dan is veel bestuurskracht nodig; is dat niet het geval, dan zijn er ook geen problemen van bestuurskracht. Zowel in Nederland als in Vlaanderen is er een consensus over de toegenomen gemeentelijke taken, zowel naar aard als naar complexiteit, steeds meer verweven met centrale overheden en private actoren en met een steeds meer gediversifieerd rollenpakket van gemeenten. De vraag is evenwel of dit in dezelfde mate geldt voor alle gemeenten. Het is immers mogelijk dat bijvoorbeeld van steden in verhouding veel meer bestuurskracht wordt gevraagd dan van een landelijke gemeente die zich rustig in de rand en de schaduw van de stad ophoudt en vooral een strategie ontwikkelt om de stad buiten te houden. De problematiek van bestuurskracht volgt dan de groeiende differentiatie tussen soorten gemeenten en steden.

Het beleid poogde met het gemeentedecreet (dat grotendeels in werking trad op 1 januari 2007) vooral met institutionele ingrepen de bestuurskracht te verhogen. Dit decreet steunt op vier pijlers die in se de gemeentelijke bestuurskracht zouden kunnen versterken. De eerste houdt verband met de versterking van de politieke component in het lokaal bestuur. Via delegatie van de gemeenteraad naar het college en de uitbreiding van arsenaal controlemiddelen waarover de gemeenteraadsleden beschikken zouden de gemeenteraden in staat moeten zijn om zich meer toe te leggen op strategische keuzen en visieontwikkeling.  De tweede pijler was de modernisering en responsabilisering van de ambtelijke component. Centraal hierin staat de creatie van het managementteam wat een belangrijke bijdrage zou moeten leveren in de coördinatie van de diensten en de versterking van het ambtelijk collectief. De interacties tussen de politieke en ambtelijke component vormden de vierde pijler met als onderliggende doelstelling het afbouwen van het (in veel gevallen) bestaande schepenmodel en de veralgemening van het diensthoofdenmodel. Tot slot focuste de vierde pijler van het decreet op de modernisering van de beleidsvoering met de creatie van de strategische meerjarenplanning als belangrijkste instrument.

In welke mate maakten de Vlaamse gemeenten gebruik maken van de geboden instrumenten? Het antwoord op die vraag varieert zowel naar de aard van het geboden instrument als naar de positie van de verschillende spelers in het lokaal bestuur.

Als er al sprake zou zijn van een rechtstreekse relatie met verhoogde bestuurskracht, dan komt dit het minst tot uiting in de werking van de politieke component. De cijfers geven aan dat in nog geen kwart van de gemeenten de belangrijkste actoren aangeven dat de positie van de gemeenteraden zowel inzake controle als inzake visieontwikkeling versterkt is. Daarbij valt het op dat schaaleffecten hier afwezig zijn. Gemeenteraden in grotere steden en gemeenten profileren zich op beide functies niet beter dan deze in kleinere gemeenten. Hier spelen dus duidelijk structurele factoren die helemaal eigen lijken te zijn aan de Vlaamse lokale politieke structuur en cultuur. We wezen in onze analyse op de impact van de partijpolitisering, op de impact van het behoren tot de meerderheid en de aanvaarding van de feitelijke dominantie van het college, op de hoofdzakelijke gerichtheid van gemeenteraadsleden op hun representatiefuncties en veel minder op de beleidsbepalende en de beleidscontrolerende rollen.

Op het eerste gezicht ogen de gegevens over de modernisering van de ambtelijke component positiever. Meer dan de helft van de burgemeesters en schepenen zouden het managementteam naar waarde schatten. Dit gebeurt vooral op het gebied van beleidsvoorbereiding en –uitvoering. De rol van dit orgaan inzake beleidsevaluatie lijkt veel gevoeliger te liggen. Hier spelen onmiskenbaar schaaleffecten, weze het dat deze niet altijd in dezelfde lijn werken. Inzake beleidsuitvoering is de rol van het managementteam (in de ogen van de politici) minder uitgesproken in grotere steden en gemeenten dan in kleinere. De beleidsvoorbereidende rol wordt daarentegen (althans in de ogen van de schepenen) het minst beklemtoond in de kleinere gemeenten. Maar ook: de introductie van moderne poltiek-ambtelijke bestuursstijlen in onze gemeentehuizen heeft niets te maken met schaalgrootte.

We konden verwachten dat onder meer via de oprichting van de managementteams de interactiepatronen tussen politieke en ambtelijke component zouden wijzigen. In die zin kon het einde van het schepenmodel in het vooruitzicht worden gesteld. De cijfers geven aan dat dit interactiepatroon op korte termijn zeker niet verdwijnt. De helft van de schepenen geven, zelfs als antwoord op scherpe en extreme stellingen, aan zich nog altijd rechtstreeks tot de diensten te wenden zonder daarin de gemeentesecretaris te kennen. Dat dit vooral gebeurt in de grotere steden en gemeenten doet vragen rijzen over de haalbaarheid van uniform opgelegde interactiepatronen tussen politieke en ambtelijke component.

Tot slot de vierde pijler, de invoering van het strategisch meerjarenplan. Twee vaststellingen hierover. Op het eerste gezicht formuleren de politici hieromtrent weinig klachten maar is het scepticisme bij de ambtelijke component groter. Daarnaast weegt de schaal van de gemeente hier wel sterk door op de appreciatie van dit beleidsinstrument. Zowel politici en secretarissen geven in kleinere gemeenten meer aan dat het werken met dit instrument te complex is en flexibele beleidsvoering afremt. Dit soort instrumenten lijkt vooral eerder te passen bij de grotere gemeenten omwille van de schaalomvang.

3. Keuzes maken

De implementatie van het decreet toont aan dat het debat over de schaalgrootte op termijn niet kan ontweken worden. En deze termijn zou wel eens korter kunnen zijn dan aanvankelijk aangenomen. Tegen het einde van dit jaar moeten de Vlaamse gemeenten de Beleids- en beheerscyclus (BBC) implementeren. Met dit stramien zouden gemeenten in staat moeten zijn om de beleidsvoering voor de volledige zittingsperiode in een geïntegreerd model te vatten. Het is niet onwaarschijnlijk dat met concrete gebruik van deze cyclus de frequentie van alarmsignalen over beperkte bestuurskracht en schaalgrootte zal stijgen. En we geconfronteerd worden met verschillende keuzes. Deze zijn:

• Laissez-faire, laissez-passer. Bestuurders cultiveren de illusie van de gemeentelijke autonomie maar worden geconfronteerd met tanende slagkracht van gemeenten. In de praktijk impliceert dit niet alleen sluipende afbouw van de gemeentelijke dienstverlening maar vooral een verzwakte sturingscapiciteit. Het onderzoek naar de implementatie van het gemeentedecreet toonde overigens aan dat naarmate de schaal verkleint, gemeenten meer genoodzaakt zijn om die afgenomen sturingscapiciteit te counteren door het tijdelijk inhuren van consultants. Hierbij rijst de vraag naar de rol van de verkozen mandatarissen in sturing en planning.

• Intergemeentelijke samenwerking. Het juridisch kader voor die samenwerkingsvormen bestaat ook. De regioscreening maakte duidelijk dat gemeenten gemiddeld betrokken zijn in een vijftigtal arrangementen met andere gemeenten en overheden. Intergemeentelijke samenwerking stoelt evenzeer op het principe van schaalvergroting waardoor de efficiëntie kan stijgen. Anderzijds stellen zich hier ook problemen m.b.t. transparantie in democratische besluitvorming en is de vraag niet beantwoord of de sturingscapaciteit van gemeenten tout court wordt verhoogd.

• Nieuwe samenvoegingen. De volgende paragraaf behandelt dit alternatief.

 

4. De risico’s van een grootschalige samenvoeging

De gemeentelijke herindeling die inging op 1 januari 1977 verhoogde ongetwijfeld de bestuurskracht van gemeenten. Ter illustratie, wie kan zich vandaag OCMW’s, lokale bibliotheken en culturele centra voorstellen op de schaal van voor 1977? Toen telde een Vlaamse gemeente gemiddeld 6.143 inwoners, vandaag 20.619, meer dan een verdrievoudiging dus. Toch mag niet vertrokken worden uit de preassumptie dat samenvoegingen in een klap de gemeenten bevrijden van alle zorgen. Ervaringen na 1977 tonen dit aan.

Primo, samenvoegingen van gemeenten zijn niet het wondermiddel dat onze gemeenten op zeer korte termijn van alle financiële kommer en kwel zal bevrijden. Het valt mij op dat het debat over mogelijke gemeentelijke herindelingen vandaag alt te veel beperkt wordt tot het uitwisselen van financiële argumenten (bv. de 500€/inwoner als compensatie bij vrijwillige fusie). De samenvoegingsoperatie die op 1 januari 1977 inging, leidde niet meteen tot grote besparingen. Integendeel: in de gemeenten die toen betrokken waren in de fusiegolf stegen de uitgaven en personeelsbezettingen meer dan in de gemeenten die ‘autonoom’ bleven. En eigenlijk kon het ook niet anders, vaak vertrok men vanaf een bestuurlijk en organisatorisch tabula rasa en was een inhaalbeweging meer dan nodig. Maar vijf jaar later gaven de nieuwe gemeenten gemiddeld per inwoner minder uit dan gemeenten die niet fuseerden. M.a.w., een samenvoegingsoperatie is een investering die (zoals het hoort bij goede investeringen) pas op termijn baten oplevert.

In de tweede plaats vergt het jaren vooraleer de gemeentelijke organisatie een samenvoeging verteert. Deels heeft dit te maken met het overwinnen van mogelijke ambtelijke weerstand tegen de reorganisatie van het lokaal huishouden. Geen enkele ambtenaar zal gemotiveerd meewerken aan een herstructurering wanneer zijn positie in het gedrang komt. Zo koos men er in 1977 voor om de overtallige gemeentesecretarissen in dienst te houden, zij het in een andere functie maar met behoud van de verworven rechten. Maar ook beleidsmatig woog de fusie lang door in de gemeentelijke huishoudens.  Bijna twintig jaar na de fusiegolf stelde ik 180 Vlaamse burgemeesters de vraag naar de problemen die de meeste discussiestof opleverden in de schoot van het schepencollege.  Verdelingskwesties tussen deelgemeenten kwamen daar als onbetwiste nummer een uit…

Tertio, de fusies van 1977 waren niet zozeer op een bestuurskundige tafel uitgetekend, maar vooral op een politieke. Gemeentelijke schaalvergroting betekende ook partijpolitieke schaalvergroting. Met de toenmalige samenvoeging van gemeenten slaagden de traditionele partijen erin om lokaal electoraal door te dringen in elke uithoek van het land. Daarenboven hield de besluitvorming bij de uittekening van de nieuwe gemeenten de creatie van politieke meerderheden in het achterhoofd. Maar de geschiedenis toonde aan dat die strategieën geen langt leven beschoren zijn. Zo versterkte de samenvoeging van 1977 de positie van de grootste partijen, zowel in Vlaanderen als in Wallonië. Maar het einde van de seventies luidde ook het einde van de hondstrouwe kiezer in. Ter illustratie, daar waar de CVP de grote winnaar was van de gemeenteraadsverkiezingen van 1976 (die anticipeerden op de nieuwe gemeenten van 1977), verloor ze zes jaar later in een klap een derde van haar homogene meerderheden. Ondertussen weten we dat partijtrouw smelt als sneeuw voor de zon. Onderzoek naar de jongste gemeenteraadsverkiezingen wees bv. uit dat meer dan een derde van de kiezers van partijvoorkeur wisselde. Maar ook hier biedt elk nadeel een voordeel: de massa vlottende kiezers opent perspectieven voor een partijpolitiek neutrale benadering van nieuwe samenvoegingen. Niemand kan de uitslag van de volgende gemeenteraadsverkiezingen voorspellen. Bijgevolg zijn strategieën om de Vlaamse lokale kaart te herschikken in functie van bestaande kleurschakeringen niets meer dan zinloze bezigheidstherapieën.

5. TINA

Uit het vorige blijkt dat een fusieoperatie kosten veroorzaakt en risico’s meebrengt. Ook voor de verhouding burger-bestuur. Herhaald onderzoek wees uit dat inwoners meer participeren aan gemeenteraadsverkiezingen in kleinere gemeenten dan in grote. In kleine gemeenten maken kiezers ook meer gebruik van de voorkeurstem dan in grote steden. Lokale politici zijn nu eenmaal meer zichtbaar in kleine entiteiten dan in grote. Maar is dat de kern van de lokale politieke democratie? Is het niet meer aangewezen om de vraag te stellen in welke mate gemeenteraden er vandaag nog doorheen het bos van vragen van inwoners in slagen een beleidsvisie te ontwikkelen en uit te voeren? Onderzoeksresultaten naar de slagkracht van gemeenteraden op dit gebied zijn (ondanks de grote ambities van het Gemeentedecreet van 2005) allesbehalve bemoedigend. En juist het functioneren van de lokale democratie hoort de inzet te zijn van het debat omtrent samenvoegingen, niet de centenkwesties. Ik nodig iedereen uit om in een doorsnee gemeente waar de afstand tussen bestuur en bestuurde zo klein zou zijn de maandelijkse agenda van de gemeenteraad na te lezen of om een gemeenteraadszitting bij te wonen. En om zich daarbij dan vooral af te vragen of de plaatselijke politeia de noden van de polis adequaat vertaalt in beleid. Nogal wat plaatselijke bestuurders bepleiten verregaande vormen van intergemeentelijke samenwerking als een alternatief voor samenvoegingen, kwestie van de vermeende eigenheid te bewaken. Maar zelden wordt bewezen of die bestuurlijke verhoudingen wel zo transparant zijn. Laat staan dat de vraag wordt gesteld of de gemeenteraad (als exponent van de lokale democratie) dan nog enige rol van betekenis speelt in de besluitvorming (het volstaat hier om te verwijzen naar het functieverlies van de gemeenteraden in de politiezones inzake veiligheidszorg). Met andere woorden, wie de lokale politieke democratie een toekomst gunt, kan niet om schaalvergroting heen lopen. Een alternatief is niet meteen beschikbaar.

Daarnaast moet specifiek m.b.t. Limburg de vraag worden gesteld hoe het hiaat zal gevuld worden na het bestuurlijk terugtreden van het provinciebestuur.  Limburg is de provincie waarvan de gemeenten, vergeleken met andere provincies, het kleinste aantal inwoners tellen. Daarnaast ontbreken centrumsteden op een schaalgrootte die andere provincies wel hebben.

Het lijdt geen twijfel dat het takenpakket van provinciebesturen zich doorheen de jaren wees op een uitgesproken proliferatie. Een diepgaande analyse naar de redenen waarom provincies een zeer gedifferentieerd aanbod van voorzieningen ontwikkelden zou ons hier te ver leiden. Uiteraard speelde profileringsdrang een rol. Deze werd aangewakkerd door het Egmontpact (zaliger gedachtenis) dat in 1977 de vervanging van provincies door ‘subgewesten’ voorzag. Finaal was het effect omgekeerd. Zo stegen de uitgaven van de provincies tussen 1977 en 1983 aanzienlijk meer dan deze van de gemeenten (die nochtans geconfronteerd werden met meeruitgaven voortvloeiende uit de samenvoeging van gemeenten die inging op 1 januari 1977). Evenmin konden provinciale gedeputeerden weerstaan aan die drang. Regelmatig de regionale televisie halen met het zoveelste nieuwe initiatief genomen door het provinciebestuur was goed voor het politiek palmares en persoonlijke naambekendheid in aanloop naar volgende verkiezingen. Toch mag dit ons niet afleiden van de nuchtere vaststelling dat provincies vaak initiatieven in gemeenten ontplooiden omdat laatstgenoemden niet de middelen hadden om zelf bepaalde voorzieningen aan te bieden of het patrimonium in stand te houden.

In de tweede plaats mag evenmin uit het oog worden verloren dat de differentiatie tussen de activiteitspatronen van de verschillende provincies zeer vaak samenhangt met de eigenheid (sociaal-economisch of demografisch) van de betrokken provincies. Zo ondersteunt de provincie West-Vlaanderen het toerisme op een zeer actieve manier. Van de provincie Limburg is geweten dat deze beschikt over uitgebouwde onderwijsvoorzieningen (mede ingegeven door de afwezigheid van grote centrumsteden). Maar door de minder florissante sociaal-economische situatie aldaar (o.a. door de sluiting van Ford Genk) vervult het provinciebestuur ook een vitale rol in het mobiliseren van middelen door het stimuleren van het overleg tussen de sociale partners en andere actoren. Er is ook nog een andere reden die de nood aan een ‘intermediair’ bestuursorgaan in Limburg benadrukt. De groeiende diversiteit in een aantal gemeenten vergt een aangepast beleid. Momenteel wordt het aandeel borelingen waarvan de ouders een migratieachtergrond hebben in deze provincie geraamd op een derde van alle geboorten. Zonder ongewijzigd beleid zullen ze later in het leven tegen aanzienlijke hindernissen oplopen in hun weg doorheen het onderwijs en (hiervan afgeleid) toegang tot de arbeidsmarkt. In steden als Antwerpen of Gent kan het gros van de daarmee verbonden uitdagingen quasi perfect opgevangen binnen de stadsmuren. Dit is geenszins het geval voor Limburg waar de noden zich uitstrekken over verschillende (vooral voormalige mijn-)  gemeenten. En ook dit vraagt om doorgedreven bestuurlijke schaalvergroting.

Nog dit. We vingen vrijwel geen ouderprotest tegen de creatie van scholengroepen in het lager en secundair onderwijs. Studenten kwamen amper op straat tegen de inkanteling van de hogescholen in de universiteiten. Krantenlezers zeggen evenmin massaal hun abonnement op na fusies in het medialandschap. Patiënten accepteren dat schaalvergrotingen noodzakelijk zijn om een kwaliteitsvolle en betaalbare gezondheidszorg te handhaven. Alleen voor de gemeenten zouden fusies een bedreiging vormen. Kom nou…
Johan Ackaert